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礦產(chǎn)資源國家權(quán)益的相關討論

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2007-12-19
核心提示:我國的法律規(guī)定,國家對其所有領土和管轄的海域范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源都享有主權(quán)權(quán)力,國家是我國全部礦產(chǎn)資源的唯一所有主體,國家擁有對礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分權(quán)力。

我國的法律規(guī)定,國家對其所有領土和管轄的海域范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源都享有主權(quán)權(quán)力,國家是我國全部礦產(chǎn)資源的唯一所有主體,國家擁有對礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分權(quán)力。在實踐中,由于存在對礦產(chǎn)資源權(quán)屬及關系等認識的含混與分歧,導致礦產(chǎn)資源權(quán)益實現(xiàn)的諸多問題,在此有必要進行討論。

一、幾個概念與關系

       1 .礦權(quán)與礦業(yè)權(quán)我國現(xiàn)行法規(guī)將礦權(quán)界定為所有權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)3 種。就其實質(zhì)而言,礦產(chǎn)資源國家所有的產(chǎn)權(quán)屬性,體現(xiàn)于探礦權(quán)和采礦權(quán),通常人們將二權(quán)捆在一起而統(tǒng)稱礦權(quán)。礦權(quán)不同于礦業(yè)權(quán),礦業(yè)權(quán)是包括了經(jīng)營權(quán)的礦權(quán)。在這里,需要說明,國家依法定程序向礦業(yè)權(quán)人授予和讓渡礦權(quán)的行為,盡管可以采取招、拍、掛等市場運作手段與方式,從嚴格意義上講,其行為仍屬行政范疇;只有獲得了具體礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體,即礦業(yè)權(quán)人,依市場規(guī)則所進行的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)才屬經(jīng)營范疇。

       2 .探礦權(quán)與采礦權(quán)的權(quán)屬這是一個現(xiàn)今學術(shù)界爭論不休的問題。本人認為探礦權(quán)和采礦權(quán)是兩種具有顯著差異、又有內(nèi)在關聯(lián)的不同權(quán)屬。其理由是:礦產(chǎn)資源是由地質(zhì)作用形成的自然資源,也是科學認知的產(chǎn)物;探礦是人們尋找和發(fā)現(xiàn)這類稀缺資源的過程,這是一種物質(zhì)與非物質(zhì)共同投入的過程,而作為產(chǎn)出的勘探成果只是對地下礦產(chǎn)資源存在與否這一事實的確認;國家向探礦權(quán)人授予或讓渡的探礦權(quán),其本質(zhì)只是賦予探礦權(quán)人在規(guī)定的范圍內(nèi)施行探礦行為的行政特許,而非物權(quán),也不是知識產(chǎn)權(quán)。通過探礦活動,在發(fā)現(xiàn)和探明了人類需要又有利用可能和價值的礦床后,礦產(chǎn)資源國家所有的產(chǎn)權(quán)才由此形成;只有當國家以礦產(chǎn)資源的最高權(quán)力所有者,依法定程序?qū)⑻降V活動確認的礦產(chǎn)資源授予或讓渡給采礦權(quán)人開發(fā)利用,其礦產(chǎn)資源才成為實在的物權(quán),采礦權(quán)由此也具有了物權(quán)屬性。在實踐中,探礦權(quán)與采礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性不宜也不能混而論之或混為一談。 

       3 .費、稅、價款費、稅、價款是國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的幾種不同的收費方式。費包括礦產(chǎn)資源補償費,是國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)人身分,對開采、使用不可再生耗竭性資源向使用者征收的耗竭補償;探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費可以理解為國家實行礦權(quán)有償取得制度,國家憑借礦權(quán)所有者身分,向使用者征收的權(quán)利金。資源稅是國家憑借礦產(chǎn)資源管理者身分,向開采使用礦產(chǎn)資源的使用者所取得的超額利潤征收的一種稅賦,體現(xiàn)的是國家管理的行政權(quán)益。礦權(quán)價款是國家實行礦權(quán)有償取得制度,國家憑借礦權(quán)所有者身分,依法定程序?qū)⒌V權(quán)授予或讓渡給礦業(yè)權(quán)人所收取的價款,體現(xiàn)的是礦權(quán)形成過程中國家投人的經(jīng)濟權(quán)益。

二、礦產(chǎn)資源國家權(quán)益分析

       1 .礦產(chǎn)資源的耗竭補償補償包括兩方面的內(nèi)容:其一,礦產(chǎn)資源的耗竭價值補償,在開采利用了礦產(chǎn)資源以后,被采出利用部分的礦產(chǎn)資源的價值隨即轉(zhuǎn)人到礦產(chǎn)品之中,采礦權(quán)人須對被開采利用所耗竭的那部分礦產(chǎn)資源進行補償,以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價值;其二,礦產(chǎn)資源的附加價值補償,作為自然生成物的礦產(chǎn)資源價值,除資源本身的價值以外,還包括自然力的價值,它依附資源而存在,這是自然資源的又一本質(zhì)屬性。例如,礦產(chǎn)資源產(chǎn)出的復雜程度、產(chǎn)出的區(qū)位與環(huán)境條件等自然力因素都是直接影響礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的經(jīng)濟因素,也是國家權(quán)益的重要構(gòu)成。

       2 .礦權(quán)權(quán)益礦權(quán)的國家權(quán)益包括兩方面:其一,礦權(quán)的國家權(quán)利金,表現(xiàn)為國家依法向礦業(yè)權(quán)人征收探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費;其二,礦權(quán)價款,反映的是國有礦權(quán)形成的投人成本與權(quán)益。礦權(quán)形成的投人包括物質(zhì)與非物質(zhì)(知識、科技)兩部分,國有礦權(quán)是反映兩大投人的產(chǎn)出。由于在國家投人形成的國有礦權(quán)中,所包含的非物質(zhì)投人屬人力資本投人,而人力資本又與載體難以分割,本質(zhì)上屬于私權(quán),國有公權(quán)包容著私權(quán)的屬性引發(fā)了在國家授予或讓渡礦權(quán)的實踐中的權(quán)屬爭議。爭議焦點在于國家投資形成的礦權(quán),勘查者是否有權(quán)分享勘查收益。有兩種觀點: ① 國家投資勘查形成成果的權(quán)益應全部歸屬國家,人力資本的投人表面上屬于載體,而本質(zhì)仍屬國家; ② 人力資本的投入,直接影響勘查成果的價值,稀缺人力資本的投人是一種獨立的生產(chǎn)要素,本質(zhì)上是一種私權(quán),把它從國家所有的公權(quán)的包容中分離出來,有利于明晰礦權(quán)形成的投入產(chǎn)出關系,并給予產(chǎn)權(quán)主體以激勵。

 三、理順經(jīng)濟關系,完善稅費制度

       1 .理順經(jīng)濟關系經(jīng)濟關系的實質(zhì)是經(jīng)濟利益關系。產(chǎn)權(quán)關系是經(jīng)濟關系的基礎與載體。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)展示了這樣的實現(xiàn)路徑:法律規(guī)定礦產(chǎn)資源屬國家所有,通過探礦活動的發(fā)現(xiàn)與確認,使礦產(chǎn)資源從法律意義的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的所有權(quán);通過國家向采礦權(quán)人授予或讓渡采礦權(quán)把探礦活動形成的所有權(quán)變?yōu)橐粋€個實在的物權(quán);通過采礦權(quán)人的采礦活動使礦產(chǎn)資源物權(quán)成為實實在在的財產(chǎn)權(quán),并獲取收益。這樣的產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)路徑,揭示了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)實現(xiàn)中由三方利益主體構(gòu)建的經(jīng)濟關系,具體表現(xiàn)為:礦產(chǎn)資源國家所有、礦產(chǎn)資源的耗竭補償和資源的附加價值補償屬國家;礦權(quán)的形成是勘查投人的產(chǎn)物,屬投人者的權(quán)益,其收益(礦權(quán)價款)本人認為應由國家與探礦權(quán)人分享;采礦是礦產(chǎn)資源權(quán)益實現(xiàn)的最終方式,采礦的費后收益屬采礦權(quán)人。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)活動必然造成礦區(qū)所在地域環(huán)境損失,因此,礦產(chǎn)資源開發(fā)收益者必須承擔對礦產(chǎn)資源開發(fā)地域環(huán)境補償?shù)呢熑?,由此形成了由地方政府和礦區(qū)所在地居民構(gòu)成的第四利益主體加人的經(jīng)濟關系。

       2 .完善稅費制度經(jīng)濟關系是構(gòu)建合理稅費制度的基礎。礦產(chǎn)資源稅費制度是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的一系列經(jīng)濟規(guī)則。完善礦產(chǎn)資源稅費制度是合理協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)各利益主體的權(quán)益,整頓和規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序的關鍵。對現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費制度的完善,在經(jīng)濟關系層面上有以下幾點原則性意見。其一,礦產(chǎn)資源附加價值在現(xiàn)行的稅費制度中尚未得到完全包容,建議將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費變更為礦產(chǎn)資源國家權(quán)利金,并在權(quán)利金中包容。其二,現(xiàn)行探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費屬國家所有權(quán)的權(quán)力金,建議并人礦權(quán)價款,不再單獨設費。其三,在國有礦權(quán)的形成過程中,其投人除國家以外,還包容了探礦權(quán)人的人力資本投人,建議對探礦權(quán)人的投人權(quán)益在制度上予以認定。其四,政府掌控礦權(quán)要嚴格限定在國家所有礦權(quán)的授予或讓渡范圍內(nèi)。政府對國有礦權(quán)的掌控是一種行政管理行為,與礦業(yè)權(quán)人在市場經(jīng)營礦權(quán)的行為有本質(zhì)的差別,政府參與市場博弈是政府職能與行為的越位。其五,礦產(chǎn)資源稅費制度是一個體系,必須整合建設完善?,F(xiàn)行稅費制度存在著交叉、重復、空缺,稅費征收與收益分切比例失衡等,制度的不整合是導致礦產(chǎn)資源開發(fā)各利益主體權(quán)益失衡和礦業(yè)秩序混亂的根本原因,例如在現(xiàn)行礦權(quán)價款中包容和混含著礦產(chǎn)資源和附加價值權(quán)益,探礦權(quán)人的人力資本投入權(quán)益,存在著單方主體侵權(quán)的機會等。

       3 .建立和完善相關的評估制度這里談評估制度是指與礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益實現(xiàn)密切相關的兩個評估制度。其一,礦產(chǎn)資源評估制度,是礦產(chǎn)資源國家權(quán)益實現(xiàn)的依據(jù),主要包括礦產(chǎn)資源價值評估和附加價值評估。評估原則上應一礦一評,并以礦產(chǎn)資源的票賦(礦石品質(zhì)、產(chǎn)出復雜程度、開采規(guī)模與技術(shù)條件)、資源附加(地域環(huán)境、經(jīng)濟市場條件)、礦產(chǎn)品的市場價格行情為依據(jù)。國家所有礦產(chǎn)資源的耗竭補償應以礦產(chǎn)資源價值和附加價值為基礎,并以礦產(chǎn)資源儲量消耗計量。其二,礦權(quán)評估制度,是國家收取礦權(quán)價款的依據(jù),主要包括探礦權(quán)價值評估和采礦權(quán)價值評估。由于二者評估的都是勘查活動成果的價值,都是以礦權(quán)形成的勘查投人成本為基礎的價值核算,實質(zhì)上是同一的。礦權(quán)形成過程中,有3 個方面的投人成本: ① 基礎地質(zhì)工作成本,為新中國成立以來國家進行各類地質(zhì)調(diào)查活動的綜合成本,可以單位國土面積計量; ② 風險勘查成本,為國家對礦產(chǎn)資源進行風險勘查的投人成本,可以不同類別礦種風險勘查總投人與探明可供工業(yè)利用礦產(chǎn)資源總儲量之比計量; ③ 工業(yè)勘查成本,為查證并獲得礦產(chǎn)資源工業(yè)儲量之勘查活動的投人成本(包含支付的探礦權(quán)價款)。 ① 與 ② 是構(gòu)成探礦權(quán)價款的依據(jù), ③ 是構(gòu)成采礦權(quán)價款的依據(jù),由于不同的探礦權(quán)存在著勘查工作程度的差異,因而,在評估中需要依據(jù)實際確定探礦權(quán)的勘查風險系數(shù)并以勘查成果預期對 ② 進行合理調(diào)整。

 

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